​特朗普政府如何“怒怼”联合国？

特朗普政府如何“怒怼”联合国？

从1945年10月24日建立至今，联合国经历了七十多年的国际风云变幻。目前几乎世界上所有国家都已经加入了联合国。回首七十多年的发展历程，既有其为世界和平与发展做出的辉煌的业绩，也有因曾被大国操纵的显示公平和处理问题上的不足。联合国既是大国博弈的平台，也是小国讲理的地方。联合国是迄今为止一个由主权国家组成的最具有广泛代表性的国际组织，因此也最具有权威性，它代表着人类的最高理想。然而，近年来，特朗普政府对联合国的强硬立场和单边主义行动策使联合国未来发展面临重大挑战。

特朗普政府上台以来，实施了一系列针联合国的强硬措施。这些做法可以归结为以下三类：

第一，断炊。众所周知，联合国联合国财政状况堪忧，即便所有会员国按时、全额缴纳会费，这一最大政府间国际组织今年年底仍旧面临现金短缺难题。由于多个会员国拖欠会费，联合国维持和平预算、常规预算分别出现15亿美元和4.92亿美元缺口。而拖欠大户就是美国，拖欠维和经费达到联合国之最，达8.52亿美元。

此外，2017年底，白宫提出的大幅削减国际组织经费的预算请求，其中涉及削减对联合国及其附属组织、维和部队的经费支出。2018年美国宣布将不再向联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处提供资金。巴勒斯坦地区则是世界上最大的难民群体。这个工程处是致力于为巴勒斯坦地区直接提供卫生、教育和紧急避难等全方位服务的联合国大会的附属机构。这一事件的背景就是特朗普宣布承认耶路撒冷为以色列首都并将美国驻以色列大使馆迁往耶路撒冷，巴勒斯坦方面表示强烈不满，并以拒绝和谈相抵制。无独有偶，特朗普政府还宣布终止或大幅削减向联合国人口基金会、联合国反恐办公室等机构提供资助。可见，这确实符合特朗普曾公开宣布对于 "不能显著推进美国外交政策利益的国际组织"，将"削减或终止对其资助"的思路。

第二，退群。这是最让世界人民大跌眼镜的做法。美国先后宣布退出联合国教科文组织和联合国人权理事会。退出的理由都有以色列面临不公正对待之说。美国直接退出这些对以色列持批判态度的组织，确实有为以色列拉偏架之嫌。除此之外，退出还另有他因。美国退出这些组织可以减少经费。如美国要向联合国教科文组织缴纳每年约800万美元，占总预算约22%的资金。供养一个自己不能再占领道德制高点的组织，特朗普绝不会做这等亏本买卖的。再有，退出不等于永别，等到需要的时候再回来。这方面美国也是有前科的。2003年美国就重返阔别34年的联合国教科文组织，事隔十几年，再次退出也不稀奇了。

第三，降级。联合国有一个反恐怖主义办公室，它是古特雷斯上任后新设立的机构，主要致力于加强各国反恐合作和能力建设。反恐本来是美国最为关注的领域。然而，这个办公室负责人由俄罗斯籍副秘书长沃龙科夫领导，级别不低。去年，沃龙科夫不顾美方要求，把一些非政府利益集团和民间组织排除出会议的部分议程。美方宣称这些组织对全球反恐事务做出积极贡献，理应参加会议的全部议程。美国非常不满，立刻决定取消对这一机构200万美元的资助，降低出席会议的美国代表级别，只改派了国务院反恐局一名代副局长参会，而这个会议的75%的代表团由各国内政部长或反恐机构的一二把手领衔的。

反恐确实是美国安全中的第一要务。在特朗普政府制定的最新的反恐战略中，美国把反恐矛头直指伊朗。美国政府的目标是迫使从伊朗进口石油的所有国家完全停止从伊朗购买石油。可见美国版本恐怖主义中，地理范围不断扩散，打击形式呈现多元。而俄罗斯与伊朗的抱团确实给特朗普政府反恐造成了一大障碍。这次由沃龙科夫领导的反恐办公室安排召集的会议，就反映出双方在反恐上的外交斗争。

在几个重要的国际组织中，为什么联合国成为特朗普政府"怒怼"的重要目标呢？除了美国自身因素外，也跟各国际组织的投票制度有关。联合国基本的投票制度是每一会员国有一个投票权，对于诸如维和以及选举等一些重要问题之决议应以到会及投票之会员国三分之二多数决定，安理会常任理事国具有否决权。而国际货币基金组织和世界银行都是加权投票制。每个成员国有250个基本票之外，投票权按照其出资额来决定的。这类似股份制，一些经济组织常使用加权票制。但世界贸易组织也是每个成员国一票。在联合国这样的投票机制下，国家无论大小强弱，都有表达意见和进行决策的权力。一个包含几乎地球村所有国家的联合国，其代表性是人类迄今为止最为广泛的国际组织。任何国家想"挟天子以令诸侯"不再那么容易。

因此，特朗普政府的单边主义和美国利益优先与联合国的冲突就不可避免。近年来美国立场不断受到成员国的否定。美国国务院还对支持和反对自己的国家分别列出了清单，分为表现"良好"和"不听话"的国家，并声称对列入黑名单的国家切断援助。从安理会常任理事国的否决权来看，从联合国成立至今，历史上大部分的否决权都是由苏联所行使。在苏联解体后，美国却成为行使否决权最频繁的国家。不过，其中也有意料之外的事情发生。2016年12月，在联合国安理会一项有关以色列在巴勒斯坦被占领土上的定居点活动"违反国际法"，敦促以色列停止一切定居点活动的决议中，奥巴马政府投出弃权票，使安理会以 14 票赞成、0 票反对、1 票弃权的结果通过了这一决议。而美国共和党则批评奥巴马政府的做法是"对以色列的一次背叛"。

从联合国在曲折发展中可以看出，美国在变，世界也在变。美国已经揭下了通过国际合作实现美国政策的面纱，进入到一个更为赤裸地运用美国影响力保护美国利益的时代。特朗普政府更是从幕后走向了台前，以断炊、退群、降级和威胁等单方面行动强行推广美国议程。然而，世界也在变，联合国不再是个"任人打扮的小女孩"。